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2024.05.15

中国大米政策分析

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      大米是中国最主要的粮食品种,其产量占全部粮食产量的40%左右,全国有60%的人口以大米为主食。以往,学术界对大米的生产、消费、流通及贸易等问题已经做过不少研究,但对一些细节上的政策内容和运作方式,诸如大米出口配额、补贴和定价机制之类的问题,还很少涉及,几乎给不出有准确含义的解释。本文根据所搜集到的资料和对有关方面的咨询,对大米政策进行了较为系统和细致的分析。北京东北大米


一、主要大米政策
      从1999年开始,中国政府认识到,农业发展进入了新的阶段,并把结构调整和提高农产品质量确认为新阶段农业发展的基本思路和主要内容。在大米方面,主要的政策有两个方面:

      一是2000年政府放弃了对早籼稻进行保护价收购的政策。20世纪90年代早籼稻种植面积占水稻种植总面积的25%,产量占粮食总产量的约10%。中国的消费者不喜欢早籼米,原因是口感不好。但是,农民必须生产籼稻以完成政府年度粮食目标产量。如果能够获得替代性淀粉食品,农民通常将大米储存起来。大米被储存了几年后,质量下降而不能食用,然后被销售到当地的饲料加工厂做动物饲料。一直到1999年,中国政府对籼稻和粳稻都实行了保护价收购政策。由于低质早籼米的零售价格下跌,农民没有根据市场做出反应,因此籼米的库存量不断堆积,成为农民和政府财政的负担。政府在2000年中国南方早籼米生产地区取消了早籼稻收购价,目的是要逐步减少早籼稻的生产。

      二是政府为了鼓励大米优质化,实行了优质优价政策,即相对提高了优质稻谷的收购价,拉大了不同质量级别的稻谷的收购价,相近的两个级别的稻谷收购价格差距一般在5%~10%。农民现在已经意识到优质稻谷可能获得良好的价格,表现出了种植优质稻的积极性。

      为了加强对稻谷质量的管理和实行优质优价政策,1999年中国政府公布了一系列大米质量标准,作为加工以及最终食用大米的标准,取代了1986年制定的已经过时的质量标准。该质量标准对籼稻和粳稻制定了五种等级的标准。籼稻标准规定,整精米率为50%,出米率为71%~79%;粳稻标准规定,整精米率为60%,出米率为73%~81%。2000年,政府又修改了1999年实施的质量标准,最主要的是提高了对整精米率的要求,把籼稻的整精米率从50%提高到56%,粳稻的整精米率从60%提高到66%。新的质量标准还规定,各类稻谷以三等为中等标准,低于五等的为等外稻谷;稻谷中混有其他类稻谷不得超过5.0%。


  2001年中国实行了新的粮食政策,主要内容就是要“放开销区,保护产区”。放开销区,就是在包括浙江、上海、福建、广东、海南、江苏、北京、天津等8个省、市在内的粮食主销区,取消对农民的定购任务,放开粮食(其中包括稻谷、大米)的市场经营和价格控制。保护产区,就是要加大对粮食主产区的保护力度,中央政府要求国有粮食企业坚持按保护价敞开收购农民余粮,并增加了对地方拨付的风险基金补助,承诺增加对粮食主产区农业基础设施建设的投入,建立健全农业科技创新推广体系,改善农业生产条件和生态环境,稳步提高主产区的粮食生产能力。这项改革对大米的影响可能是,南方稻区的地位将进一步下降,东北地区大米获得更大的市场空间,提高中国大米构成中粳米的比例。

二、大米管理体制
      中国由计划经济向市场经济过渡的过程,是一个逐步分权的过程,在包括大米在内的粮食管理上中央对地方的指令已经比以前少了很多。但是,中央政府以自己的权力和财力为基础,对大米生产和流通发挥着多方面的作用。
      中央政府对大米生产的管理主要表现在:

①保护资源。中央政府要求大米销区在推进粮食购销市场化改革中,采取有效措施,保护好基本农田,决不允许擅自将耕地改为非农业用地,并称这是一条不可逾越的“红线”。这意味着,这些地区可以把原先的稻田用来种植经济作物,但不能用作工业建设用地和房地产开发用地,目的是将来发生了大米短缺,可以重新种植稻谷。

②建设基地。中央政府对大米生产的直接管理集中体现在大米基地县的建设上。中国现在大约有200个大米商品生产基地,每年安排约20亿元的优惠贷款,支持这些基地县发展生产。

③支持大米科研和技术推广。中央政府设立了专项基金,实施“丰收计划”,推广先进实用技术。中央政府还增加了对“超级稻”以及水稻基因研究的资金投入,湖南省的水稻专家袁隆平正在开展一项引起许多人共同关注的水稻增产和品质改良的研究,中央政府对他的研究给予了巨额资助。2001年中国科技部决定在2002年增加农业科研投资60亿元,其中水稻方面的研究是被重点支持的项目之一。

      中央政府对大米流通的管理主要表现在:

①建立专项大米储备。中国从1990年开始建立了粮食专项储备制度,并成立了粮食储备局。从此以后,中国的粮食储备就分为专项储备和企业周转经营储备两部分。2001年中国政府进行了大规模的粮库核查工作,结果是到2001年3月底,这两部分粮食储备多达22000万吨(不包括农民自己的储备,数量大致与储备相同),其中大米的储备约8500万吨。在政府的储备中,专项储备约5000万吨,而专项储备中大米约占1800万吨。2000年粮食储备局进行了政企分开的改革,撤消了原有的机构,成立了粮食局和中国储备粮经营管理总公司(即中储总公司)。中储总公司对专项储备粮进行垂直管理,与地方储备彻底分开,即中储总公司在人员和组织上有直接的垂直管理体系。在2001年7月国务院召开的粮食工作会议上,中央宣布将进一步扩大专项储备粮的规模,目标是逐步增加到7500万吨,其中大米计划为2500万~3000万吨。

②建立大米风险补贴基金。中国从1994年开始建立粮食风险基金,该基金由中央和地方共同筹集,采取的办法是中央主导,地方配套,在粮食产区中央与地方的比例是1.5:1,在销区是1:1。基金的主要用途是对超过正常粮食储备规模的超储部分提供补贴,每公斤大米的补贴费用是0.06元。1999年政府改进和完善了粮食财政补贴办法,主要是在合理确定中央财政对地方粮食风险基金补助基数的前提下,实行地方政府包干的办法。

③提供稻谷收购贷款。中国在1995年成立了农业发展银行,专门为粮食和棉花收购提供贷款。

④制定大米市场准入制度,规定从事大米流通的市场主体的资格。例如,1998年粮食流通体制改革时,政府明确规定私商不能收购稻谷和大米。但这项规定现在在销区已经被废除,在产区也名存实亡。


      地方政府在大米生产和流通的管理中,发挥着越来越重要的作用。在2001年7月国务院召开的粮食工作会议上,中央要求省级人民政府要在宏观调控和政策指导下,对本地区粮食生产和流通全面负责,落实和完善粮食省长负责制,赋予省级人民政府管理粮食生产和流通更大的决策自主权。中央强调,目前及今后的几年,完善和落实好粮食省长负责制,主要是做好以下几方面工作:

①发展产销区之间长期稳定的粮食购销协作关系,销区要主动与产区建立稳定的购销关系;

②完善地方粮食储备制度,按照关于“销区保持6个月销量”的要求充实省级粮食储备;

③粮食主产区要增加粮食生产投入,稳定粮食生产能力,做好粮食收购和储存,保证提供必要的商品粮和中央储备轮换用粮;

④各省级人民政府要鼓励和引导各类有经营粮食资格的企业经营粮食;

⑤各省级人民政府要认真落实和监管好粮食风险基金,确保专款专用;

⑥积极推进国有粮食购销企业改革,促使企业真正走向市场,自主经营,自负盈亏;

⑦加快粮食市场体系建设,维护正常流通秩序,稳定市场粮价。


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